Wizja parlamentu w nowej konstytucji RP - wrzesień 1994

Wizja parlamentu w nowej konstytucji RP

Publikacja wydana przez Wydawnictwo Sejmowe we wrześniu 1994 roku

Spis treści: Zamiast wstępu Parlament Wybory Reprezentacja Funkcje ustawodawcze Funkcje kreatywno - kontrolne 1. Parlament w systemie ustrojowym państwa 2. Senat dzisiaj 3. Jedna czy dwie izby 4. Sejm i Senat w procesie stanowienia prawa 5. Władza wykonawcza — kreatywne i kontrolne funkcje parlamentu 6. System wyborczy do Sejmu i Senatu 7. Status posła i senatora 8. Parlament — budżet obsługa Nota biograficzna

Zamiast wstępu

Nie chcąc zmuszać Czytelników do brnięcia przez wszystkie strony mojego opracowania, od razu na początku zamieszczam zakres kompetencji i funkcji ustrojowych parlamentu według mojej koncepcji. Mam nadzieję, że zachęci to do zapoznania się ze szczegółami oraz racjami zawartymi w przedłożonym dalej tekście.

1. Parlament w systemie ustrojowym państwa

Dzieląc się uwagami na temat wizji parlamentaryzmu polskiego w nowej konstytucji muszę od razu zaznaczyć, że nie jestem prawnikiem i jedynie pięcioletnia praktyka parlamentarzysty-senatora uprawnia mnie do zabrania w tej sprawie głosu. Oczywiście pracując przez dwie kadencje w Komisji Regulaminowej i Spraw Senatorskich, uczestnicząc w tworzeniu senackiego projektu konstytucji (II kadencji Senatu), a także społecznego projektu konstytucji przygotowanego przez NSZZ „Solidarność", siłą faktu musiałem się zapoznać z różnymi funkcjonującymi na świecie modelami parlamentaryzmu, jak również uczestniczyć w wielu dyskusjach na ten temat, niemniej nie czuję się na siłach rozstrzygać, które elementy mojej wizji winny znaleźć odbicie w nowym projekcie konstytucji, które powinny stać się przedmiotem ustaw organicznych,(Przypis redakcji: ustawy organiczne mogą być zmieniane jedynie kwalifikowaną większością głosów. Ustawy organivzne są więc trudniejsze do zmiany i stanowiłyby szkielet ustawodawstwa. Obecnie w polskim systemie prawnym ustwa organicznych nie ma.) które zwykłych, a które po prostu przedmiotem unormowań regulaminowych Sejmu i Senatu.

Zdaję sobie oczywiście sprawę, że również w tych kwestiach poglądy fachowców są bardzo zróżnicowane i dlatego pozwolę sobie zauważyć, że nie jestem zwolennikiem tak daleko rozbudowanych uregulowań konstytucyjnych w tej sprawie, jak to przewiduje konstytucja Republiki Francuskiej, która w najdrobniejszych szczegółach reguluje proces legislacyjny. Wydaje mi się raczej słuszne, aby ustawa konstytucyjna gwarantowała uregulowanie procesu legislacyjnego w drodze ustawy organicznej, zaś regulaminy poszczególnych izb miały charakter ustaw, bądź co najmniej podlegały obligatoryjnej kontroli konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny.

Rozważając problemy polskiego parlamentaryzmu będę zapewne do tych spraw powracał, ale w każdym bądź razie w tym miejscu chciałbym podkreślić, że w moich uwagach chodzi bardziej o wizję parlamentaryzmu niż o charakter unormowań prawnych.

Druga kwestia, która wymaga wyjaśnień, to miejsce parlamentu w systemie ustrojowym państwa. Poza parlamentem istnieje przecież prezydent, premier, rząd, samorządy terytorialne, niezawisły system wymiaru sprawiedliwości, i oczywiście rola i struktura parlamentu zależą w jakiejś mierze od funkcji, jakie w strukturze państwa powierzymy pozostałym organom.

Nim więc nakreślę wizję polskiego parlamentu, należy choć kilka słów powiedzieć o wizji ustrojowej Państwa Polskiego.

Wizja ta polega w zasadniczym swym kształcie na zwierzchniej władzy narodu i monteskiuszowskiej zasadzie równowagi władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Zakłada również daleko posuniętą decentralizację władzy, nie przekraczającą jednak granic silnego, spójnego państwa unitarnego.

Sformułowanie takie nie wyjaśnia jednak do końca szeregu problemów związanych z usytuowaniem i uprawnieniami poszczególnych organów państwa.

Zasadniczą tutaj kwestią jest problem usytuowania instytucji prezydenta.

Osobiście jestem zwolennikiem systemu amerykańskiego, a więc prezydenta stojącego na czele władzy wykonawczej, w pełni zbalansowanego układu trójpodziału władzy, (Przypis autora: Amerykański prezydent posiada pełnię władzy wykonawczej, jednakże zmuszony negocjować swoje koncepcje ustawodawcze, a nawet kadrowe, nie jest w stanie parlamentu rozwiązać, sam natomiast podlega instytucji impeachmentu) jestem natomiast przeciwnikiem systemu francuskiego, w którym następuje zdominowanie instytucji ustawodawczych (patrz ingerencja rządu w proces legislacyjny w konstytucji francuskiej) przez rząd i prezydenta.

Niezależnie od tego, w aktualnej sytuacji Państwa Polskiego wobec dokonującej się transformacji ustrojowej, kontestacyjnych nastrojów społeczeństwa, odległości instytucji prawnych USA od wzorców europejskich, a polskich w szczególności, uważam, że model taki nie jest do zrealizowania w najbliższym okresie i wobec tego opowiadam się za systemem gabinetowo-parlamentarnym z rozszerzonymi kompetencjami Premiera Rządu.

W tej sytuacji, pozostawiając na boku problem podziału władzy wykonawczej pomiędzy Prezydenta i Rząd (dotychczasowy system oparty na podziale resortów pomiędzy te dwie instytucje uważam za eksperyment całkowicie nonsensowny, niebezpieczny i szkodliwy), chciałbym podkreślić rolę Prezydenta jako trzeciego organu w procesie legislacyjnym. Prezydencka inicjatywa ustawodawcza, a także prawo weta, bądź występowanie z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności ustawy, powinny zostać zachowane w nie zmienionej postaci.

Osobna kwestia to rola Prezydenta w procesie prawotwórczym w okresie pomiędzy kadencjami parlamentu, ale tą sprawą chciałbym się zająć odrębnie. Podobnie zresztą jak problemem dekretów z mocą ustawy wydawanych przez Rząd, a także doprowadzonym w ostatnim okresie do absurdu pilnym trybem uchwalania ustaw.

Osobiście nie bardzo sobie wyobrażam, jak przyszła konstytucja ureguluje problem trzeciej władzy, jaką jest władza sądownicza. Funkcjonujący dotychczas model dużo bliższy jest modelowi zawodowego korporacjonizmu sędziów niż trzeciej władzy, realizującej zwierzchnią wolę narodu. Model taki wcale nie umacnia autorytetu społecznego tej władzy, a pozbycie się ze strony sądownictwa wszelkich elementów kontroli zewnętrznej owocuje narastającym kryzysem wymiaru sprawiedliwości.

Rozszerzenie kompetencji Ministra Sprawiedliwości wydaje się, zwłaszcza po doświadczeniach PRL, mało przekonywające, zaś model obieralności na istotne stanowiska sędziowskie bardzo odległy.

Tak więc kwestia ta pozostaje jednym z trudniejszych problemów nowej konstytucji, nie ma jednak istotnego znaczenia z punktu widzenia niniejszych rozważań.

Tutaj warto tylko zauważyć, że o ile realizowana miałaby być zasada państwa prawa, to w moim przekonaniu Trybunał Konstytucyjny (powoływany zresztą inaczej niż obecnie, z maksymalnym wyeliminowaniem politycznych wpływów) powinien mieć głos rozstrzygający w orzekaniu o konstytucyjności wszelkich aktów prawnych. Do rozważenia jest również utworzenie Izby Konstytucyjnej w Sądzie Najwyższym. Izba ta przejęłaby w pełnym zakresie funkcje Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Wydaje się, że tego rodzaju rozwiązanie koncentrujące władzę sądowniczą wpłynęłoby na jej umocnienie. Problemem odpowiedzialności konstytucyjnej zajmę się zresztą bardziej szczegółowo, omawiając różne funkcje parlamentu.

Co do instytucji samorządu terytorialnego, to jestem zwolennikiem umacniania ich roli poprzez zwiększenie ich samodzielności i rozszerzenie udziału w dochodach państwa.

Pomysł uczestniczenia samorządów w procesie legislacyjnym, w postaci Izby Samorządowej, wydaje mi się nie do zaakceptowania, ponieważ stoi w sprzeczności z kardynalną dla mnie zasadą bezpośredniości wyboru członków legislatury.

2. Senat dzisiaj

Przystępując do omawiania wizji parlamentaryzmu polskiego należy w pierwszym rzędzie odpowiedzieć na pytanie: parlament jedno- czy dwuizbowy.

Ponieważ jestem zdecydowanym zwolennikiem parlamentu dwuizbowego, zacznę od zgodzenia się z przeciwnikami Senatu, że utrzymywanie drugiej izby z jej dotychczasowymi ograniczonymi kompetencjami mija się z celem i stanowi jedynie pewną mitręgę w procesie legislacyjnym, nie wnosząc do niego na ogół istotnych elementów twórczych.

Przyczyn istniejącego stanu rzeczy należy upatrywać w tym, że Senat został reaktywowany w 1989 roku nie w ramach zamkniętej koncepcji ustrojowej państwa, lecz jako koniunkturalne rozwiązanie dla potrzeb „okrągłostołowych" negocjacji. Nie przewidując rozmiarów porażki obozu komunistycznego w wyborach 1989 roku, przyjęto, że cena utworzenia drugiej izby w całkowicie wolnych wyborach nie jest za wysoka, w zamian za koncepcję prezydentury generała Jaruzelskiego. Mam wrażenie, że szczegółowe rozpatrzenie funkcji Senatu w procesie legislacyjnym pozostawało poza zasięgiem zainteresowania negocjatorów z Magdalenki, co odbiło się na niejednoznaczności, a często wręcz sprzeczności, przygotowanych na podstawie uzgodnień „okrągłego stołu" uregulowań konstytucyjnych.

Nie sposób nie zauważyć, że uregulowania art. 27 ust. 1 Konstytucji RP dawały Senatowi de facto nadrzędną rolę w procesie legislacyjnym, co stało w sprzeczności z art. 2 Konstytucji PRL, stwierdzającym, że to właśnie Sejm realizuje zwierzchnią władzę narodu.

Równoczesne zapisanie w art. 27 ust. 3, że Prezydent podpisuje ustawę uchwaloną przez Sejm, stworzyło sytuację, w której rzeczywista rola Senatu w procesie legislacyjnym musiała zostać wyinterpretowana przez Trybunał Konstytucyjny.

Ostatecznie sprzeczność tę rozwiązano poprzez przyjęcie, nie mieszczącej się w ramach arystotelesowskiej logiki, doktryny posła Szymańskiego o potrzebie prowadzenia dwóch głosowań nad poprawkami Senatu: pierwszego — nad przyjęciem, gdzie decydowała zwykła większość głosów i drugiego — nad odrzuceniem, gdzie wymagana była, przewidziana art. 27 ust. 1, większość kwalifikowana 2/3 głosów. Rozwiązanie takie prowadziło do powstawania pata legislacyjnego, jeśli poprawki Senatu nie zostały przyjęte przez Sejm, ale równocześnie zabrakło 2/3 głosów do ich odrzucenia. Początkowe próby rozwiązania tego problemu, poprzez powołanie komisji mieszanej obu izb, zostały szybko zaniechane.

Na to miejsce ustaliła się praktyka głosowania przez Sejm w pierwszej kolejności nad przyjęciem poprawek Senatu. Jeśli nie wszystkie poprawki zostały przyjęte, to rozpoczynano głosowanie nad odrzuceniem nie przyjętych poprawek. Ponieważ wszystkie poprawki musiały być albo przyjęte, albo odrzucone, to w drugim głosowaniu — nie chcąc zmarnować całego dorobku legislacyjnego — należało głosować za odrzuceniem poprawek. Wcale nierzadką była praktyka, w której poprawka, której zabrakło do zwykłej większości kilku głosów, była w drugim głosowaniu odrzucana większością 2/3. Posłowie, którzy ją popierali, chcąc uniknąć pata legislacyjnego musieli głosować za jej odrzuceniem. Tak więc w praktyce doprowadzono do możliwości odrzucenia poprawek Senatu zwykłą większością głosów. Aby tego rodzaju postawę zracjonalizować, należało wokół Senatu stworzyć atmosferę lekceważenia, chętnie podjętą przez środki masowego przekazu.

O ile takie stanowisko większości parlamentarnej zakontraktowanej w wyborach z 1989 roku wydaje się racjonalne politycznie (wszak do Senatu nie wszedł żaden przedstawiciel PZPR ZSL i SD), to aprobatę dla takiej koncepcji Senatu ze strony posłów Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego trzeba traktować bądź jako wyraz kompletnego braku wyrobienia politycznego, bądź jako wyraz koncepcji politycznych wyrastających poza granice klubu. (Przypis autora: Osobiście jestem skłonny sądzić, że składały się na to obydwie przyczyny, niewyrobione większości posłów i nielojalność wobec Klubu ze strony kierownictwa)

W okresie późniejszym były jeszcze dwukrotnie podejmowane próby racjonalizacji procesu legislacyjnego, w tym również roli Senatu, jednakże obowiązujące również dzisiaj rozwiązania Ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP..., koncentrujące się w pierwszym rzędzie na zbudowaniu konsensu między Prezydentem a Rządem, pozostawiają Senatowi rolę drugorzędną, mimo iż zgodnie z pozostającym w mocy art. 2 ust. 2 nowelizowanej wielokrotnie konstytucji z 1952 r. — tym razem już zarówno Sejm, jak i Senat są depozytariuszami zwierzchniej władzy narodu.

Na tę drugorzędność Senatu składa się ponadto wiele jeszcze innych unormowań prawnych, jak np.:

1. Formuła inicjatywy ustawodawczej Senatu, która w odróżnieniu od inicjatywy poselskiej, podejmowanej na podstawie podpisów 15 posłów, wymaga wielokrotnych posiedzeń komisji merytorycznych i dwukrotnych czytań na posiedzeniach plenarnych Senatu. Na dodatek nie oznacza to wcale, że inicjatywa taka zostanie rozpoznana przez Sejm (są na to liczne przykłady). W tych warunkach podejmowanie inicjatywy przez Senat staje się bardziej wyrazem determinacji i demonstracji pewnych poglądów niż realnym zapoczątkowaniem procesu legislacyjnego.
2. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego ograniczające zakres poprawek wnoszonych przez Senat do projektów ustaw nowelizujących dotychczas obowiązujące ustawy. Orzeczenie to jest na dodatek na tyle niejasne, aby nie powiedzieć bałamutne, że pozostawia w praktyce Sejmowi, a nawet komisjom sejmowym możliwość rozstrzygania, które poprawki Senatu podlegają rozpatrzeniu przez Sejm, a które wykraczają poza konstytucyjne uprawnienia Senatu i nie muszą być rozpoznane przez Sejm na plenarnym posiedzeniu.
3. Konstytucyjne zawarowanie 7-dniowego terminu na ustosunkowanie się Senatu do ustaw wprowadzonych przez Rząd w trybie pilnym, przy pozostawieniu Sejmowi możliwości regulaminowego uregulowania trybu pracy nad tymi ustawami, jest chyba jaskrawym przejawem deprecjacji roli Senatu w ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 roku (art 16 ust 4).Jeśli do tego dodamy, że Rząd — bądź w wyniku zaniedbań, bądź w wyniku kontrowersji politycznych — wprowadza jako pilne tak podstawowe ustawy jak Prawo geologiczne, czy Prawo autorskie, to jasnym się staje, że rola Senatu w ich uchwalaniu jest całkowicie iluzoryczna. Można jedynie wyrazić niczym nie popartą nadzieję, że Rząd nie zdecyduje się, by w trybie pilnym parlament rozpatrywał Kodeks karny, Kodeks postępowania karnego i Kodeks karny wykonawczy, nad którymi prace trwają nieprzerwanie od 1989 roku.
4. Przepisów dyskryminujących Senat w ustawie konstytucyjnej z 17.10.1992 r. jest więcej. Tak więc zgodnie z art. 26 Senat nie korzysta z przepisów art. 11 pozwalającego na tworzenie przez Sejm specjalnych komisji śledczych.

Senat w odróżnieniu od posłów zobowiązany jest (art. 17 ust. 3) do wskazania źródeł pokrycia ewentualnych obciążeń budżetu państwa w związku z wnoszonymi poprawkami.

Wreszcie Senatowi (art. 21 ust. 2) pozostawia się 20 dni na przyjęcie bądź (sic!) wprowadzenie poprawek do ustawy budżetowej. Uregulowanie to sprawia wrażenie, jakby ktoś kto je wymyślił nie miał nigdy do czynienia z budżetem państwa, co jak na środowisko parlamentarzystów jest rzeczą raczej osobliwą. Ale właśnie takie osobliwości są świadectwem niefrasobliwego stosunku parlamentarzystów zarówno do ustawy budżetowej, jak i roli Senatu w procesie jej uchwalania.

Senatorowie uświadamiają sobie w mniejszym lub większym stopniu istnienie powyższych ograniczeń, co ma oczywiście wpływ na ich pracę i skutkuje zaniechaniem bardziej ambitnych działań i zmniejszeniem poczucia odpowiedzialności. Warto zauważyć, że jedynie niewielka grupa polityków charakteryzujących się znaczącym „name recognition" (popularnością) decyduje się kandydować do Senatu, mimo bardzo sprzyjającej im ordynacji wyborczej.

W tym kontekście zastanawiającym i godnym przeanalizowania wydaje się fakt systematycznego utrzymywania się kilkupunktowej przewagi Senatu nad Sejmem w sondażach opinii publicznej na temat popularności poszczególnych instytucji (Przypis autora: Swoją drogą porównywanie popularności Prezydenta, wojska, Rządu, Prymasa, policji, Kościoła, Sejmu i Senatu wydaje mi się pomysłem, rzekłbym, dość ekstrawaganckim.)

Reasumując chciałbym stwierdzić, że obecny charakter drugiej izby został ukształtowany nie w wyniku świadomych rozwiązań ustrojowych, lecz w wyniku zmieniających się koniunktur i interesów politycznych. Skłonny jestem się zgodzić, że dotychczasowa forma funkcjonowania Senatu stała się anachroniczna.

Dlatego też bardzo wysoko cenię sobie fakt, że rola Senatu w systemie ustrojowym państwa stała się przedmiotem szerokiej dyskusji publicznej, a przestała być tematem arbitralnych, nie wymagających uzasadnienia opinii i kuluarowych zabiegów.

3. Jedna czy dwie Izby

Istnienie parlamentów dwuizbowych w strukturach ustrojowych państw federacyjnych wydaje się być oczywiste ze względu na sam proces tworzenia tych państw. Trudno wymagać, aby kraje, w szczególności o słabym potencjale ludnościowym, a dysponujące pełnią suwerenności lub rozległą autonomią, decydowały się na całkowite poddanie dyktatowi większości w ramach struktury federacyjnej. W tych wypadkach druga izba stanowi historyczną gwarancję autonomii części składowych państwa federacyjnego (np. Senat w USA, Bundesrat w RFN), a jej znaczenie jest funkcją unitaryzacji organizmu państwowego.

Argumenty za systemem dwuizbowym w państwach unitarnych są dużo bardziej złożone i dyskusyjne. Poza względami wynikającymi z tradycji narodowej, czego nie należy lekceważyć, wymienia się przede wszystkim inny charakter reprezentacji, bądź terytorialnej (Hiszpania, Wiochy, Francja), bądź wynikającej z systemu wyborczego (mianowanie, mające stanowić o niezależności senatorów — Wielka Brytania, Kanada; wybory pośrednie, realizujące zasadę terytorialności — np. Francja).

Podnoszony bywa również argument doskonalenia systemu prawnego w ramach procesu legislacyjnego prowadzonego przez dwa niezależne ciała ustawodawcze. Powoływana bardzo często analogia z dwuinstancyjnością postępowania sądowego ma charakter raczej ilustracyjny. W Hiszpanii w dwuizbowości Kortezów upatrywano zabezpieczenia przed powrotem dyktatury, choć przesłanki do takich wniosków trudno bezpośrednio wyczytać z konstytucji Hiszpanii i mają one swoje oparcie zapewne w tradycjach parlamentaryzmu hiszpańskiego.

Budując koncepcję parlamentaryzmu polskiego należałoby jednak skorzystać nie tyle z gotowych wzorców zagranicznych, uwarunkowanych bardzo często tradycją, choć i tu niektóre ze szczegółowych rozwiązań mogą być bardzo interesujące, ile z analizy siły i słabości dotychczas funkcjonującego parlamentu. Należy też uwzględnić oczekiwania społeczne.

Zwróciłem już uwagę, że niezależnie od nieprzychylnej dla Senatu atmosfery stworzonej przez mass media, przybierającej czasami charakter wręcz nagonki, popularność Senatu w sondażach opinii publicznej kształtuje się systematycznie powyżej popularności Sejmu. Jakie jest tego źródło? Ja osobiście dostrzegałbym je w dwóch przesłankach.

Po pierwsze w ordynacji wyborczej, pozwalającej wybrać do Senatu tych ludzi, których sobie społeczeństwo życzy. W Sejmie udział społeczeństwa w wyborze poszczególnych przedstawicieli jest faktycznie bardzo ograniczony i nominacje posłów są raczej wynikiem wewnętrznej gry partyjnej niż woli wyborców. Wyborca nie jest w stanie zapobiec wybraniu do Sejmu ani osób bardzo niepopularnych, ani spowodować wyboru osób, które jego zdaniem są tego godne. Istnienie listy krajowej oraz preferencyjne układanie list partyjnych w ogromnej mierze ubezwłasnowolniają wyborców.

Druga przesłanka to problem patologii polskiego życia politycznego, zdominowanego taktycznymi rozgrywkami licznych ugrupowań partyjnych w walce o władzę. Obserwując tworzenie się i rozpadanie koalicji partyjnych, w których skład wchodzą często ugrupowania o przeciwstawnych programach, widząc dość nonszalancki stosunek partii do ich zobowiązań wyborczych obywatel postrzega toczącą się w Sejmie grę bardziej jako „walkę o stołki" niż jako walkę o realizację takich lub innych programów opartych na bliskich mu wartościach.

W Senacie, w związku z osobistym charakterem mandatu, nie związanym tak silnie dyscypliną partyjną, w Senacie nie posiadającym bezpośrednich odniesień do władzy wykonawczej, debata nie jest tak mocno uwarunkowana walką o władzę jak w Sejmie i w związku z tym ma bardziej merytoryczny charakter. Spotyka się to z aprobatą wyborców.

Obowiązujące aktualnie ordynacje wyborcze prowadzą do tego, że o ile poseł jest w pierwszym rzędzie reprezentantem swego ugrupowania partyjnego, w mniejszym lub większym stopniu wspieranego przez wyborców, o tyle senator jest przede wszystkim reprezentantem wyborców wspierających bliskie mu opcje polityczne. Jest to również z punktu widzenia wyborcy bardzo istotne.

Zdając sobie sprawę z tego, że zasadniczym elementem życia politycznego są partie polityczne, a duża część istniejącej patologii jest wynikiem ich niedorozwoju, wywołanego praktycznie 50-letnią nieobecnością w życiu publicznym, można oczekiwać, że — wraz z upływem czasu — sytuacja będzie ewoluowała w kierunku mniejszego rozbicia partyjnego i większej racjonalności w kształtowaniu władzy wykonawczej. Ukształtowanie stabilnej większości parlamentarnej jest jednak w pierwszym rzędzie domeną Sejmu, warunkowaną w zasadniczym stopniu kulturą polityczną elit.

Potrzeba bezpośredniego wyboru przedstawicieli, rozładowanie negatywnych ocen społecznych związanych z walką o władzę wykonawczą mogłyby być zrealizowane poprzez powołanie drugiej izby, charakteryzującej się odseparowaniem od władzy wykonawczej i maksymalnie odpartyjnionej. W tak rozumianym Senacie mogłaby się docierać wizja rozwiązań legislacyjnych, wolna od partyjnych uwarunkowań. Realizowałoby to ideę Senatu jako tzw. izby refleksji.

Warto również zauważyć, że obecna ordynacja wyborcza do Senatu, naruszająca drastycznie zasadę proporcjonalności (w Warszawie czy na Śląsku uzyskanie mandatu wymaga prawie dziesięciokrotnie większej liczby głosów niż np. w województwie chełmskim czy suwalskim), realizuje za to terytorialny charakter wyborów.

Sprawa ta nie jest bez znaczenia z tego powodu, że o ile sejmowa wizja kraju jest w dużej mierze zdominowana uwarunkowaniami wielkich aglomeracji miejskich, o tyle w Senacie ma znacznie większe szansę dojścia do głosu interes i doświadczenie tzw. Polski B.

Sądzę, że istotna jest tu również rola Senatu w doskonaleniu prawa, przy czym nie rozumiem jej jako dążenia do doskonałego kształtu formalnego przyjmowanych ustaw, bo tę sprawę, przy pewnej staranności i odpowiedniej procedurze, można rozwiązać poprzez kompetentne biuro legislacyjne i trzecie czytanie w tej samej izbie, ale raczej jako inne spojrzenie, innego grona, nie obciążonego dotychczasową dyskusją, na te same problemy, zarówno merytoryczne jak i formalne.

Tak więc, postulując zachowanie Senatu, widziałbym go jako drugą izbę, wybieraną na podstawie dotychczasowej ordynacji wyborczej — przedstawicielstwo terytorialne — w której mandat senatora byłby mandatem wolnym o charakterze osobistym.

Umocnieniu niezależności senatorów służyłby obowiązek zawieszenia działalności partyjnej, a także likwidacja instytucjonalnej formuły klubów politycznych, a co za tym idzie dyscypliny partyjnej. W tym sensie można by próbować nadać Senatowi charakter większej bezstronności, jak to ma miejsce w wypadku władzy sądowniczej.

Przedstawione powyżej koncepcje spotykają się z dwoma zarzutami:

1. formalna likwidacja klubów partyjnych nie zapobiegnie tworzeniu się wewnątrz Senatu ugrupowań politycznych, a nada im jedynie nieformalny charakter;
2. ktoś i tak musi finansować kampanie wyborcze senatorów. Będą to czyniły partie i w ten sposób rzekoma niezależność będzie w rzeczywistości fikcją.

Próbując zbudować koncepcję niezależnego senatora nie mam na myśli niezależności abstrakcyjnej, a jedynie taką, która jest w ogóle osiągalna i która ukierunkuje lojalność senatora bardziej w kierunku jego wyborców niż interesów reprezentowanej przez niego partii. Nie wyobrażam sobie, aby senatorowie nie mogli tworzyć grup politycznych, czy grup interesów wewnątrz Senatu, gdyż byłoby to zakwestionowaniem ich podstawowego prawa, jakim jest prawo do stowarzyszania się. Należy sobie jednak zdawać sprawę, że tak powstające grupy miałyby charakter płynny i inaczej kształtowałyby się np. wobec problemu aborcji, a inaczej wobec prywatyzacji lub subsydiowania produkcji rolnej.

Tak powstające, merytorycznie uwarunkowane podziały byłyby w moim przekonaniu dużo zdrowsze niż szczelne bariery często zantagonizowanych klubów politycznych, spajanych dyscypliną partyjną. Sądzę, że mogłoby to poprawić atmosferę pracy w Senacie, eksponując prosty fakt, że w niektórych sprawach sądzimy podobnie, w innych się różnimy, ale nie musi to powodować wrogości, prowadzącej bardzo często do zachowań nie merytorycznych i irracjonalnych. (Poprawka wniesiona z lewej strony musi być odrzucona przez stronę prawą — i na odwrót.) Miałoby to istotne znaczenie dla jakości rozstrzygnięć Senatu.

Ponadto bezpośrednia transmisja poglądów klubowych z Sejmu do Senatu czyni tę drugą izbę faktycznie niepotrzebną, gdyż w sytuacji podobnego kształtowania się sił w Sejmie i w Senacie, jak to ma miejsce obecnie, zasadnicze rozstrzygnięcia Sejmu są faktycznie wiążące. W przeciwnym wypadku, gdy Senat zostanie zdominowany przez opozycję partyjną, to wywiązująca się walka izb staje się przeszkodą w prowadzeniu konsekwentnej polityki legislacyjnej. Dlatego też upartyjniony Senat jest albo zbyteczny, albo szkodliwy.

Jedynie formuła niezależności senatorów jest tą formułą, w której Senat traktowany jako izba w pełni równorzędna i wnosząca istotny, a czasem zasadniczy wkład w proces legislacyjny, nie może w związku ze swą polityczną labilnością skutecznie zablokować kierunków legislacyjnych wyznaczonych przez Sejm i wyłoniony przez niego Rząd.

Co do problemów wyborczych, to wydaje się, że nie jest to istotna przeszkoda, jeśli partie polityczne zdadzą sobie sprawę z rzeczywistej funkcji Senatu i senatora. Wtedy będą sobie doskonale zdawały sprawę, że finansując kampanie poszczególnych senatorów nie kupują sobie przedstawiciela, a jedynie wspierają kogoś, kto reprezentuje zbliżone do nich poglądy, zaś gwarancją jego lojalności jest stabilność tych poglądów i ogólna prawość charakteru. Mogłoby to w znacznej mierze podnieść jakość przedkładanych kandydatur. Zresztą, postulując jawność środków użytych w kampanii wyborczej, można by postulować zwrot przez wybranego kandydata subwencji bądź kredytów zaciągniętych w partiach politycznych, z funduszy przeznaczonych przez państwo na finansowanie kampanii wyborczej.

Rozumiem, że koncepcja odpartyjnienia Senatu nie spotka się z entuzjazmem partii politycznych, ale chciałbym zauważyć, że stopień upartyjnienia społeczeństwa jest raczej nikły i w tym sensie Senat byłby modelowo bliższy społeczeństwu niż upartyjniony Sejm. Dlatego też, nie mając żadnych wątpliwości co do znaczenia partii politycznych i ich wiodącej roli w kształtowaniu polityki państwa (Sejm, Rząd), jednocześnie zauważam, że warto jest prowadzoną politykę konfrontować z poglądami Senatu, który w tym kształcie, właśnie w związku ze swą polityczną labilnością i bezpartyjnością, lepiej odtwarza aktualne zapatrywanie społeczeństwa i jego reakcje.

Na zakończenie warto zauważyć, że Senat — odseparowany od władzy wykonawczej i nie uczestniczący w rozgrywkach partyjnych — nie musiałby, a co więcej: nie powinien być rozwiązywany wraz z rozwiązaniem Sejmu. Przyjęcie np. 5-letniej kadencji Senatu gwarantowałoby zachowanie ciągłości legislacyjnej i rozwiązywało w jakiejś mierze problem niezbędnych inicjatyw legislacyjnych pomiędzy kadencjami izb. Okres pięciu lat nie jest tu przypadkowy, gdyż jest niewspółmierny z 4-letnią kadencją Sejmu. Stąd jednoczesne zakończenie kadencji przez obie izby zdarzałoby się raz na 20 lat, a w praktyce, uwzględniając rozwiązywalność Sejmu, jeszcze rzadziej. Z drugiej strony kadencja Prezydenta wynosi również 5 lat co pozwalałoby na organizowanie wyborów do Senatu wspólnie z prezydenckimi i nie powodowałoby dodatkowych kosztów.

Wybieranie obu izb na różny okres kadencyjny jest dosyć powszechną praktyką w parlamentach światowych.

4. Sejm i Senat w procesie stanowienia prawa

Najpoważniejszym zarzutem, jaki stawiają przeciwnicy drugiej izby, jest wydłużenie procesu legislacyjnego. Oczywiście można na to odpowiedzieć, że jest to naturalny koszt płacony za doskonałość prawa i nie ma powodu, ażeby czas przeznaczony na procesy stanowienia prawa odbiegał aż tak znacznie od czasu przeznaczonego na przygotowanie projektów ustaw (dyskusje nad projektami kodeksów ciągną się już ponad 4 lata, prawie tyle samo czasu spędzono nad prawem autorskim, tylko potem zostało ono zapisane jako ustawa pilna itd., itd., przykłady można mnożyć).

Podnoszenie tego argumentu jest wyrazem niedoceniania zarówno ważności samego procesu stanowienia prawa, jak i niedoceniania trudności z tym związanych. I cóż z tego, że ustawa szybko opuści parlament, jeśli już za pół roku lub rok najdalej pojawi się w nim ustawa nowelizująca. Czy nie lepiej, ażeby ustawa 2 tygodnie lub miesiąc dłużej przebywała w parlamencie, niż żeby w krótkim czasie proces legislacyjny zaczynać, od nowa! Ale jest to na pewno odpowiedź wymijająca.

Rzeczywiście w państwach o ustabilizowanym systemie ustrojowym podnoszony wyżej problem nie ma większego znaczenia. Inaczej jednak sprawa ta wygląda w państwie poddanym dogłębnej reformie ustrojowej, której ramy wytyczane są setkami ustaw. W tym momencie sprawność funkcjonowania legislatury jest w ogromnej mierze warunkiem powodzenia reform i minimalizowania skutków luk i sprzeczności prawnych, które są nieodłącznie związane z procesami transformacyjnymi. Stworzenie spójnego systemu prawnego wymaga czasu i ciągłe narzekania na niespójność polskiego prawa są zapewne słuszne, ale nie są w stanie odmienić sytuacji immanentnie charakteryzującej procesy przemian.

Tak więc podnoszony zarzut jest zarzutem bardzo istotnym, wymagającym znalezienia kompromisu pomiędzy doskonałością procesu tworzenia prawa, a jego sprawnością. W rzeczywistości może to się odbyć na dwóch drogach. Jedna z możliwości, przewidywana np. w konstytucji francuskiej czy włoskiej, to wielokrotne krążenie ustawy pomiędzy izbami, aż do momentu jej uchwalenia przez obie izby w jednobrzmiących tekstach. Proces ten może być przyspieszony przez powoływanie komisji mieszanych, z równoliczną reprezentacją obu izb, celem znalezienia formuły kompromisowej.

Inna droga to ustalenie magicznej liczby kwalifikowanej większości, która zezwalałaby na odrzucenie poprawek drugiej izby. Odpowiednie dobieranie tej liczby, ustanawiającej równowagę pomiędzy izbami, jest bardzo trudne i prowadzi do dominującej roli jednej bądź drugiej izby. Liczba ta ponadto zależy od ogólnej kultury politycznej obu izb, temperamentów narodowych, tradycji i nie istnieją tu proste zasady jej ustalenia.

W polskiej praktyce okazuje się, że ustalenie tej liczby na poziomie zwykłej czy nawet bezwzględnej większości głosów rodzi uprzywilejowaną pozycję Sejmu (która nie z tego powinna wynikać). Określenie jej zaś na poziomie 2/3 — uprzywilejowujące Senat — powoduje w Sejmie odruchy kontestacyjne i automatyczne odrzucanie poprawek, nawet takich, na których konieczność wskazują następnie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W moim przekonaniu właściwą liczbą mogłoby się okazać 3/5, ale to jest całkowicie niedowodliwa kwestia intuicji.

Dlatego też dużo większe znaczenie przywiązywałbym do podniesienia kultury pracy obu izb, bazującej na ich częstych kontaktach. Nie jest to na pewno materia konstytucyjna, ale sądzę, że powinna ona znaleźć swoje odbicie w ustawie o tworzeniu prawa. Tak więc wyobrażam sobie, że upełnomocniony przedstawiciel Sejmu powinien uczestniczyć w pracach komisji senackich, jak również w debacie plenarnej Senatu nad ustawą, której jest sprawozdawcą. W pełni analogicznie: przedstawiciel Senatu powinien uczestniczyć w pracach komisji sejmowych oraz posiedzeniach plenarnych Sejmu poświęconych pracy nad poprawkami Senatu. Prawo to powinno obejmować możliwość zreferowania stanowiska, jak i uczestniczenia w debacie. Przy czym procedura taka nie powinna być powierzona fakultatywnym rozstrzygnięciom przewodniczących komisji czy prezydiów obu izb, lecz byłaby obligatoryjnym wymogiem legalności procesu legislacyjnego.

Oczywiście nakładałoby to na przedstawicieli obu izb obowiązek uczestniczenia w odpowiednich posiedzeniach różnych ciał drugiej izby, bądź też wyznaczania upełnomocnionego zastępstwa. Ta nie czasochłonna procedura pozwoliłaby na likwidację szeregu prostych nieporozumień spowodowanych niewłaściwym odczytaniem intencji poszczególnych poprawek, czego liczne dowody mieliśmy w dotychczasowej praktyce.

Dodatkowym elementem sprzyjającym polepszeniu współpracy obu izb mogłoby być zobowiązanie Senatu do przedkładania uzasadnienia poprawek na piśmie (leży to w dobrze pojętym interesie Senatu). Uzasadnienia te powinny być rozdawane wszystkim posłom. Dotychczasowe izolowanie się obu izb od siebie ma niewiele wspólnego z ich autonomią, jest natomiast źródłem nieporozumień i rodzącego się na ich tle antagonizmu.

Korzystnym byłoby stworzenie komisjom sejmowym możliwości przedstawiania Sejmowi również zmodyfikowanych przez siebie poprawek Senatu, jednakże powodowałoby to konieczność ponownego przesłania i reakceptowania ustawy przez Senat, co poprawiając możliwości budowania konsensu wydłużałoby jednak niepomiernie proces legislacyjny i takie rozwiązanie w obecnej sytuacji należy odrzucić.

Mówiąc o procedurze wnoszenia i przyjmowania poprawek w parlamencie warto na koniec przypomnieć, że rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego ograniczające zakres wnoszonych przez Senat poprawek wyłącznie do poprawek dotyczących ustawy nowelizującej jest nieprecyzyjne, wątpliwe z punktu widzenia interpretacji ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 roku i rodzi skutek w postaci arbitralności oceny podejmowanej przez Sejm co do legalności poprawek Senatu. Były nawet przypadki nierozpatrywania poprawek Senatu przez Sejm ze względu na rzekomą nielegalność procedury ich przyjmowania w Senacie.

Na pewno jeżeli zachodzi konieczność badania legalności poprawek, bądź procedury ich przyjmowania, to instancją rozstrzygającą spory powinien być Trybunał bądź Izba Konstytucyjna Sądu Najwyższego, a obydwie izby parlamentu powinny być wyposażone w możliwość zwracania się w tej sprawie do Trybunału. Osobiście jestem przeciwnikiem takiego rozwiązania, które bardzo wydłuży proces legislacyjny i stworzy możliwość świadomego blokowania ustaw.

Wszystkie poprawki wnoszone przez Senat powinny zostać rozpatrzone i bądź zaaprobowane, bądź odrzucone przez Sejm. Wykorzystywanie przez Senat instytucji poprawek dla wprowadzenia własnych inicjatyw ustawodawczych, z pominięciem odpowiedniej procedury, zupełnie mnie nie przeraża i o ile Sejm wyrazi merytoryczną aprobatę dla takiej poprawki, to nie widzę powodu, dla którego uregulowanie aprobowane przez obie izby nie miałoby stać się prawem tylko ze względu na niejasne obiekcje natury formalnej.

Przechodząc do problemu inicjatywy ustawodawczej uważam, że powinna ona przysługiwać Prezydentowi, posłom (15), senatorom (10), a także Komisji Trójstronnej oraz 100 tysiącom obywateli. Przeniesienie inicjatywy ustawodawczej z Senatu na senatorów wydaje mi się oczywistym. Dotychczasowa koncepcja inicjatywy ustawodawczej całej izby powodowała tak rozbudowaną i w gruncie rzeczy zbyteczną procedurę, że jej praktyczne znaczenie w procesie tworzenia prawa było znikome. W dotychczasowej praktyce zaledwie kilka ustaw, w powodzi setek innych, zostało przyjętych z inicjatywy Senatu. Rozszerzenie uprawnienia inicjatywy ustawodawczej na senatorów nie zmieni w zasadniczy sposób ilości ustaw wpływających do parlamentu, tym bardziej że, w związku z likwidacją w Senacie klubów politycznych, przygotowanie i podejmowanie takich inicjatyw będzie znacznie bardziej utrudnione niż w Sejmie.

Nie dostrzegam również lawiny społecznych inicjatyw ustawodawczych nawet przy progu 100 tysięcy obywateli. Zresztą rozszerzenie źródeł inicjatywy ustawodawczej można skompensować usprawnieniem systemu pracy nad wpływającymi do obu izb ustawami.

Co do inicjatywy ustawodawczej Komisji Trójstronnej, to z punktu widzenia praktycznego nie ma ona większego znaczenia. Ponieważ wszelkie decyzje tej Komisji zapadają w wyniku dopracowania się konsensu przez Rząd oraz przedstawicieli pracodawców i przedstawicieli związków zawodowych, to de facto inicjatywy tam powstałe mogłyby być po prostu wnoszone przez Rząd. Jeśli postuluję przyznanie Komisji Trójstronnej niezależnego prawa inicjatywy, to przede wszystkim dla podkreślenia jej znaczenia, jak również znaczenia projektów ustaw wypracowanych na podstawie konsensu polityków, pracodawców i pracobiorców. Oczywistym jest, że zakres wnoszonych ustaw powinien odpowiadać tematycznie zakresowi problematyki przewidzianej do rozpatrywania w ramach Komisji Trójstronnej.

Teraz pewne novum. Otóż uważam, że celem zrównoważenia roli obu izb należałoby, wzorem parlamentów włoskiego i francuskiego, stworzyć możliwość składania projektów ustaw zarówno w Sejmie, jak i w Senacie. Powodowałoby to, że każda z tych izb mogłaby rozpatrywać ustawy w niej złożone w pierwszej instancji i przekazywać je drugiej izbie jako izbie drugiej instancji. Oczywiście zasady procedury, terminarz, większość głosów powodująca odrzucenie poprawek powinny być identyczne.

Koncepcja taka nasuwa się natychmiast po przeanalizowaniu dotychczasowej inicjatywy ustawodawczej Senatu. Jest zupełnym nieporozumieniem przekazywanie projektu ustawy — dopracowanego w komisjach, przyjętego w dwóch czytaniach w Senacie — do pierwszego czytania w Sejmie. Jest to po prostu upokarzające i rozpatrywanie takich ustaw przez Sejm jako organ drugiej instancji byłoby naturalne. Rozwijając tę koncepcję: wydaje się niezbyt rewolucyjne, w stosunku do dotychczasowej praktyki, rozpatrywanie przez Senat, jako izbę pierwszej instancji, stosunkowo nielicznych inicjatyw napływających od Prezydenta, senatorów i grup obywateli Główny strumień inicjatyw ustawodawczych przygotowywanych przez Rząd czy wspieranych przez Komisję Trójstronną płynąłby nadal dotychczasowym korytem, mającym swój początek w Sejmie.

Tego rodzaju procedura, nie wyłączając spod kontroli Sejmu, a tym samym większości rządowej, zasadniczych koncepcji legislacyjnych, czyniłaby jednocześnie z inicjatywy prezydenckiej, senatorskiej i obywatelskiej realne źródła prawotwórcze, a nie fasadowe atrapy.

Osobnym problemem, niezwykle ważnym z punktu widzenia funkcjonowania państwa, jest ustawa budżetowa. Ponieważ sądzę, że jeszcze długo nie będziemy w stanie, tak jak to ma miejsce w Kongresie amerykańskim, pracować w dwóch izbach blisko rok nad nową ustawą budżetową — co w moim przekonaniu wcale nie jest przesadą, a jedynie wyrazem wagi, jaką się do tej ustawy przywiązuje — to wydaje się celowe podjęcie decyzji radykalnych i wyłączenie ustawy budżetowej z kompetencji Senatu.

20-dniowy okres w ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 roku, przyznany Senatowi na pracę nad ustawą budżetową, jest w gruncie rzeczy bardziej podzieleniem się odpowiedzialnością niż stworzeniem Senatowi realnego wpływu na formowanie budżetu. Z takiego iluzorycznego wpływu można by z pożytkiem dla jasności sytuacji i ekonomii czasu zre2ygnować. W tej sytuacji budżet byłby dziełem władzy wykonawczej i powołującego ją Sejmu.

Oczywiście w tak rozumianej ustawie budżetowej należałoby odejść od dotychczasowej nagannej praktyki nowelizowania dziesiątków ustaw, z Prawem budżetowym łącznie. Wszelkie niezbędne dla realizacji budżetu nowelizacje musiałyby płynąć normalnym trybem legislacyjnym. Nie wyobrażam sobie, żeby to daleko idące uproszczenie procedury budżetowej spotkało się z przychylną opinią Ministerstwa Finansów, ale coroczne modyfikowanie systemu prawa, w zależności od aktualnej sytuacji finansowej państwa, wydaje się również nie mieć nic wspólnego ze stabilnym systemem państwa prawa, który chcielibyśmy chyba zbudować.

Być może w zamian za to Senat — i to jako pierwsza instancja — powinien uczestniczyć w przyjmowaniu uchwały dotyczącej założeń polityki społeczno-gospodarczej i założeń polityki pieniężnej, stanowiących dyrektywę przy opracowaniu budżetu. Byłoby to na pewno korzystne, ale obawiam się, że jest mało realne w świetle dotychczasowej praktyki przygotowywania budżetu. Taki krok byłby na pewno rewolucją, ale dokonanie rewolucji w dotychczasowym trybie prac nad budżetem wydaje się niezbędne.

Osobna kwestia to problem wydawanych przez Rząd dekretów z mocą ustawy oraz ustaw rozpatrywanych w trybie pilnym.

Jak dotychczas nie potwierdziła się potrzeba instytucji dekretów. Rząd, dysponując trybem pilnym oraz posiadając spore zaległości w realizowaniu delegacji ustawowych, nie odczuwa, jak dotąd, konieczności ubiegania się o prawo do wydawania dekretów. Nie widzę jednak powodu, aby w sytuacji szczególnej, upoważniony ustawą organiczną, ustalającą okres przyznawanych uprawnień i precyzującą szczegółowo zakres ich stosowania, Rząd za zgodą Prezydenta nie mógł takich dekretów wydawać. Uważam to jednak za sprawę drugorzędną w procesie stanowienia prawa, mającą zastosowanie w sytuacjach nadzwyczajnych. (Ale i takie trzeba brać pod uwagę.)

Dotychczasowy tryb pilny pracy nad ustawami wymaga z całą pewnością zmian. 7-dniowy termin wyznaczony na pracę Senatu nie pozwala na przygotowanie głębszej merytorycznie dyskusji, która zaowocowałaby sensownymi poprawkami, a jedynie dezorganizuje pracę Senatu i naraża opracowywane ustawy na spowodowanie w nich luk i sprzeczności, w wyniku ad hoc wprowadzanych poprawek.

Istnieją dwie możliwości rozwiązania tej kwestii. Jedna z nich to przyznanie Senatowi minimum 14-dniowego terminu na rozpatrywanie pilnych projektów ustaw. Termin taki pozwala już na zasięgnięcie opinii ekspertów i przygotowanie stanowiska w komisjach, jest poza tym zgodny z trybem pracy Senatu i nie dezorganizuje go.

Druga możliwość to pozostawienie terminu 7-dniowego, ale wtedy Senat mógłby głosować tylko za przyjęciem bądź odrzuceniem ustawy w całości. Gdyby natomiast Senat uważał, że wniesienie poprawek do ustawy jest niezbędne, mógłby, podobnie jak to czyni obecnie Sejm, uchylić tryb pilny wobec ustawy. Przy odpowiedniej kulturze politycznej drugie rozwiązanie jest na pewno bardziej ekonomiczne czasowo, jednakże pierwsze ma ogromną zaletę prostoty.

Ostatnią kwestią w dziedzinie stanowienia prawa, która wymaga omówienia, jest tryb tworzenia prawa w okresie pomiędzy kadencjami izb. W wypadku proponowanego przeze mnie modelu sprawa ta wygląda bardzo prosto. Ponieważ cały czas funkcjonują przynajmniej dwie instancje uczestniczące w procesie stanowienia prawa, a więc Prezydent i Sejm, bądź Prezydent i Senat, to projekt aktu legislacyjnego, który można by różnie nazywać: dekretem, ordonansem, czy jak kto lubi, kierowany byłby do funkcjonującej izby parlamentu, a po opracowaniu i przyjęciu przez nią, zatwierdzany byłby przez Prezydenta.

Powołana na nową kadencję izba miałaby za zadanie rozpatrzenie przyjętych w międzyczasie aktów legislacyjnych, ale mogłaby je jedynie kwalifikowaną większością głosów odrzucić, czyniąc je tym samym projektami ustaw rozpatrywanych w normalnym trybie.

5. Władza wykonawcza — kreatywne i kontrolne funkcje parlamentu

Poza omówioną w poprzednim rozdziale zasadniczą funkcją parlamentu, jaką jest w monteskiuszowskim podziale władzy stanowienie prawa, na parlamencie spoczywają również funkcje kreatywno-kontrolne, związane z funkcjonowaniem władzy wykonawczej. Są one różnie traktowane w różnych systemach ustrojowych, lecz nawet w systemach par excellence prezydenckich, jak w USA czy Francji, parlament uczestniczy zarówno w procesie tworzenia rządu, jak i oceniania jego działalności.

Ponieważ w sytuacji rzeczywistości politycznej Państwa Polskiego opowiadam się za systemem gabinetowo-parlamentarnym, tym większą dostrzegam rolę parlamentu, zarówno w procesie tworzenia rządu, jak i kontrolowania jego działalności.

W przedłożonym powyżej modelu parlamentu dwuizbowego oczywistym wydaje się rozdzielenie tych funkcji na dwie grupy: funkcji kreatywnych — związanych z powoływaniem i odwoływaniem Rządu, będących absolutną domeną Sejmu, i funkcji kontrolnych — stanowiących domenę Senatu.

Dotychczasowa praktyka, jak również postulowane przeze mnie odseparowanie Senatu od bezpośrednich wpływów na władzę wykonawczą, powodują, że pierwsza sprawa wydaje się dość oczywistą i nie wymaga szerszego rozwinięcia. Mogę jedynie zauważyć, że przewidziany ustawą konstytucyjną z 17 października 1992 roku system powoływania Rządu, obejmujący aż cztery formuły, wydaje się zbyt skomplikowany i czasochłonny. Fakt, że Rząd odwołany w wyniku wotum nieufności, może przy szczególnym zbiegu okoliczności funkcjonować jeszcze ponad rok, dyskwalifikuje to rozwiązanie i wskazuje na konieczność stworzenia nowej, maksimum dwustopniowej procedury. Tak czy inaczej, jest to problem wyważenia w tym procesie roli Prezydenta i Sejmu.

Reasumując uważam, że proces powoływania i odwoływania władzy wykonawczej jest domeną Sejmu, w której Senat nie uczestniczy.

Inaczej wygląda sprawa kontroli nad Rządem. Tutaj system, w którym ta sama większość, która rząd powołuje i która czerpie z tego powodu różnorodne korzyści, ma nad nim sprawować kontrolę, wydaje się ze zdroworozsądkowego punktu widzenia czymś absurdalnym.

Jak można za zdrową uważać sytuację, w której głos posła - ministra (a taki przypadek był) może zaważyć na tym, że sejmowa komisja nie będzie rozpatrywała negatywnych wniosków przedstawionych w raporcie Najwyższej Izby Kontroli dotyczącym jego resortu? Jak można oczekiwać od tworzonej parytetowo Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej Sejmu, że nie wybieli oskarżonych związanych z większością i nie pogrąży tych, których opcje polityczne związane są z sejmową mniejszością? Można się co najwyżej (jak to było dotychczas) umówić, że nikt nikomu nie zrobi krzywdy, ale po co w takim razie instytucja odpowiedzialności konstytucyjnej.

Znamiennym jest wyłączenie Senatu z uprawnień art. 11 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 roku do powoływania komisji śledczych. Wbrew zasadzie, że nikt nie jest sędzią we własnej sprawie, ustalono, że to właśnie większość sejmowa reprezentowana w komisji śledczej będzie decydowała o zakresie odpowiedzialności powołanej przez nią władzy wykonawczej i nikt inny nie ma prawa się do tego mieszać — swoiste i dalekie od wymogów demokracji kuriozum legislacyjne.

Ponieważ—zgodnie z przedłożonym przeze mnie modelem — Senat jest instancją odpartyjnioną, w dużej mierze niezależną, nie posiadającą bezpośredniego związku z władzą wykonawczą, to wydaje się w pełni racjonalnym, aby funkcje kontrolne zostały powierzone w pierwszym rzędzie Senatowi.

Tak więc Senat z inicjatywy własnej, bądź na wniosek Prezydenta lub posłów powinien móc powoływać komisje śledcze, analogiczne do przewidzianych w art. 11 wyżej wspomnianej ustawy.

To przed Senatem, znowuż z inicjatywy własnej, Prezydenta lub posłów, winno toczyć się postępowanie o pociągnięcie do o